Tiga Kontroversi Regulasi Utama dalam CLARITY Act: Membangun Kembali Kerangka Pengawasan Kripto di Tengah Lebih dari 130 Amandemen

Pada 14 Mei 2026, Komite Perbankan Senat AS secara resmi meloloskan Digital Asset Market CLARITY Act (selanjutnya disebut CLARITY Act) melalui pemungutan suara 15 setuju dan 9 menolak, sehingga mengantarkan RUU ini ke pemungutan suara penuh di Senat. Seluruh 13 anggota Partai Republik memberikan suara setuju, didukung oleh dua Demokrat—Ruben Gallego (Arizona) dan Angela Alsobrooks (Maryland)—yang menyeberang garis partai demi mendukung. Ini menandai langkah paling krusial dalam legislasi kripto AS sejak DPR menyetujui RUU tersebut secara besar-besaran pada Juli 2025 dengan suara 294-134.

Namun, manuver politik di balik pemungutan suara ini masih jauh dari selesai. Catatan publik menunjukkan para senator mengajukan lebih dari 130 amandemen sebelum sesi markup, dengan Elizabeth Warren sendiri mengusulkan 44 amandemen. Amandemen tersebut menargetkan tiga poin utama: aturan hasil stablecoin, pengecualian tanggung jawab DeFi, dan ketentuan etika bagi pejabat publik yang memiliki aset kripto.

Per 18 Mei 2026, harga Bitcoin (BTC) berada di angka USD 77.014,8, turun 1,07% dalam 24 jam terakhir seiring pasar mencerna kemungkinan pengesahan RUU ini. XRP melonjak sekitar 5% dalam sehari setelah RUU lolos dari komite, mencerminkan perbedaan harga pada aset yang memperoleh status komoditas berdasarkan kerangka hukum baru.

Momen 15-9

Pada pagi hari 14 Mei 2026 (Waktu Timur AS), Komite Perbankan Senat mengadakan sesi markup yang sangat dinanti. Setelah pertukaran partisan yang intens dan pertempuran prosedural, RUU ini lolos dengan suara bipartisan 15-9.

Menariknya, Gallego dan Alsobrooks menegaskan bahwa dukungan mereka di tingkat komite "tidak boleh diartikan sebagai komitmen terhadap pengesahan akhir RUU ini." Mereka menekankan bahwa kecuali ketentuan etika terkait aset digital pejabat publik diperkuat sebelum pemungutan suara penuh di Senat, mereka dapat membalikkan posisi mereka.

Pemimpin Demokrat Elizabeth Warren mengajukan 44 amandemen yang mencakup isu keamanan nasional, tanggung jawab DeFi, dan pembatasan rekening pensiun, semuanya ditolak berdasarkan garis partai, 11 lawan 13. Ia mengkritik tajam RUU tersebut, menyatakan akan "menghancurkan ekonomi" dan "mendorong lebih banyak aktivitas ekonomi ke sektor kripto."

Perjalanan Legislasi Empat Tahun

CLARITY Act bukan upaya legislatif yang muncul tiba-tiba. Jalurnya membentang selama empat tahun dan berbagai iterasi, mencerminkan pergeseran regulasi kripto AS dari pendekatan berbasis penegakan ke kerangka legislatif.

Eksplorasi Awal (2022–2024)

Pada Juni 2022, Senator Cynthia Lummis dan Kirsten Gillibrand bersama-sama memperkenalkan Responsible Financial Innovation Act (Lummis-Gillibrand Act), proposal bipartisan pertama di Kongres yang bertujuan membangun kerangka regulasi komprehensif untuk aset kripto. RUU ini berupaya memperjelas yurisdiksi SEC dan CFTC atas aset digital di tingkat federal, meletakkan fondasi konseptual bagi legislasi berikutnya.

Pada 2024, DPR meloloskan 21st Century Financial Innovation and Technology Act (FIT21) dengan suara bipartisan kuat 279-136, termasuk dukungan dari 71 Demokrat. FIT21 secara sistematis mendefinisikan klasifikasi aset dan jalur regulasi untuk aset digital, menjadi kerangka inti bagi CLARITY Act selanjutnya.

Terobosan DPR (2025)

Pada Juli 2025, versi DPR dari CLARITY Act lolos dengan suara 294-134, didukung bipartisan dan melibatkan 78 Demokrat. Hal ini menandakan konsensus kuat bagi Senat dan mempercepat proses legislasi.

Negosiasi Senat (2025–2026)

Pada Juli 2025, Komite Perbankan Senat merilis draf RUU dalam yurisdiksinya, menggabungkan pendekatan Lummis-Gillibrand dan CLARITY Act versi DPR. Komite juga meminta masukan industri terkait keseimbangan inovasi dan stabilitas keuangan.

Pada September 2025, komite menerbitkan draf kedua berdasarkan masukan yang diterima. Setelah berbulan-bulan negosiasi bipartisan, draf ketiga dirilis pada Januari 2026. Pada bulan yang sama, Komite Pertanian Senat memperkenalkan RUU struktur pasar versinya sendiri.

Sesi markup pertama Komite Perbankan yang semula dijadwalkan Januari 2026 ditunda tanpa batas waktu. Hambatan utama adalah sengketa inti antara bank dan industri kripto terkait pembayaran hasil stablecoin—bank menginginkan larangan total, sementara perusahaan kripto menuntut hak hasil. CEO Coinbase Brian Armstrong menarik dukungan terhadap RUU ini sehari sebelum markup, sehingga menyebabkan pembatalan.

Titik balik terjadi pada 1 Mei 2026. Senator Republik Thom Tillis dan Demokrat Angela Alsobrooks bersama-sama mengusulkan kompromi hasil stablecoin: melarang perusahaan kripto menawarkan hasil stablecoin yang "secara ekonomi atau fungsional setara dengan bunga deposito bank," tetapi memperbolehkan imbalan berdasarkan "aktivitas nyata atau transaksi nyata." Kompromi ini segera mendapat dukungan dari raksasa kripto seperti Coinbase dan Circle. Armstrong kemudian berterima kasih kepada "para senator bipartisan dan staf atas kerja mereka selama beberapa bulan terakhir untuk membuat legislasi ini kuat."

Pada 12 Mei, Komite Perbankan merilis amandemen pengganti setebal 309 halaman, memperluas draf sebelumnya yang berjumlah 278 halaman. Dua hari kemudian, komite menyelesaikan markup dan pemungutan suara.

Dari perspektif waktu, nasib CLARITY Act sangat terkait dengan jendela pemilu paruh waktu 2026. Galaxy Research memperkirakan Kongres hanya memiliki sekitar 18 minggu kerja efektif sebelum reses Oktober. Gedung Putih menetapkan target penandatanganan pada 4 Juli 2026, meski para analis secara luas memperkirakan musim gugur lebih realistis.

Struktur Inti RUU 309 Halaman

Kerangka Klasifikasi Aset Tiga Tingkat

Amandemen pengganti CLARITY Act tidak membatalkan fondasi hukum sekuritas AS (uji Howey 1946). Sebaliknya, RUU ini membentuk kategori regulasi baru di sampingnya. RUU membagi aset digital menjadi tiga kategori utama:

RUU ini memperkenalkan konsep hukum baru—"ancillary asset." Jika nilai token bergantung pada "upaya kewirausahaan atau manajerial" penerbit atau tim inti, maka dianggap sebagai ancillary asset. RUU mengakui aset ini memenuhi uji Howey untuk sekuritas, tetapi menetapkan bahwa setelah diterbitkan, token tidak lagi diperlakukan sebagai sekuritas dan tunduk pada aturan keterbukaan, bukan persyaratan registrasi.

RUU juga mewajibkan SEC dan CFTC membentuk komite penasihat bersama untuk mengoordinasikan perbedaan yurisdiksi.

Perluasan RUU

Penambahan dari 278 menjadi 309 halaman terutama disebabkan oleh: bahasa lebih rinci terkait ketentuan hasil stablecoin, persyaratan anti pencucian uang (AML) dan kepatuhan khusus untuk protokol DeFi, serta klausul riset baru terkait keamanan siber dan komputasi kuantum. Kepatuhan AML dan sanksi dibahas pada Bab 2, mewajibkan broker, dealer, dan bursa komoditas digital membangun sistem kepatuhan Bank Secrecy Act secara formal untuk pertama kalinya.

Pertarungan Fraksi atas Tiga Poin Kontroversial

Kontroversi 1: Stablecoin Berhasil—Larangan atau Kompromi?

Apakah stablecoin boleh menawarkan hasil kepada pemegangnya adalah isu terpanjang dan paling kontroversial dalam proses legislasi CLARITY Act.

Posisi RUU

Bagian 404 dari amandemen pengganti menyatakan: Entitas yang tercakup tidak boleh secara langsung atau tidak langsung membayar bentuk bunga atau hasil apa pun semata-mata karena memegang payment stablecoin, juga tidak boleh membayar hasil saldo stablecoin yang "secara ekonomi atau fungsional setara dengan bunga deposito bank." Namun, RUU memberikan pengecualian, secara eksplisit memperbolehkan imbalan untuk "aktivitas nyata atau transaksi nyata": perdagangan, pembayaran, transfer, penyelesaian; penyediaan likuiditas dan market-making; staking, validasi, partisipasi tata kelola; program loyalitas dan insentif promosi.

RUU juga memperjelas bahwa imbalan ini "boleh dihitung berdasarkan saldo, durasi, atau kombinasi keduanya"—ketentuan yang oleh kelompok perlindungan konsumen dianggap melegalkan hasil stablecoin secara efektif.

Penolakan Industri Perbankan

Enam kelompok industri utama—termasuk American Bankers Association, Bank Policy Institute, dan Consumer Bankers Association—segera mengirim surat bersama kepada pimpinan komite setelah RUU dirilis, menyatakan bahasa saat ini "masih membuka peluang bagi program imbalan mirip hasil." Argumen inti mereka: Memperbolehkan platform kripto membayar imbalan setara dengan bunga deposito sama saja dengan membiarkan mereka menawarkan layanan rekening bank tanpa pengawasan regulasi setara bank. Mereka memperingatkan, kecuali imbalan setara hasil dibatasi lebih ketat, deposito dapat bermigrasi dari bank ke aset digital, melemahkan kapasitas pinjaman bank komunitas dan vitalitas ekonomi lokal.

Respons Industri Kripto

Chief Legal Officer Coinbase Paul Grewal mengomentari tajam bahwa sektor perbankan "sudah berhasil menghapus ‘idle yield’—karena saya ada di sana dan Anda tidak. Ambil ‘ya,’ lanjutkan, dan berhenti membuang waktu Senat dan rakyat Amerika." Armstrong menambahkan bahwa "tidak ada yang mendapatkan segalanya yang diinginkan, tapi semua pihak mendapat apa yang dibutuhkan."

Chief Strategy Officer Circle Dante Disparte mendukung penuh kompromi, menyatakan, "Amerika menghadapi pilihan jelas dalam aset digital—memimpin atau dipimpin." CEO Crypto Innovation Council Ji Hun Kim mendesak komite melanjutkan RUU, namun menyatakan kekhawatiran bahwa larangan ini "jauh melebihi" GENIUS Act tahun lalu—yang hanya melarang penerbit membayar hasil, sementara CLARITY Act memperluas larangan ke seluruh pelaku pasar aset digital.

Kritik Perlindungan Konsumen

Consumer Federation menyoroti bahwa pengecualian dalam RUU pada dasarnya "melegalkan penuh" pembayaran hasil stablecoin. Analisis mereka menunjukkan platform kripto dapat menggunakan deposito stablecoin pelanggan untuk pinjaman, investasi pada sekuritas tradisional, staking, dan market-making, lalu membagikan hasil "berdasarkan saldo" kepada pengguna—mirip operasi deposito bank. Kelompok ini menyimpulkan, "industri kripto adalah pemenang mutlak."

Kontroversi 2: Pengecualian DeFi—Melindungi Inovasi atau Melemahkan Penegakan?

Posisi RUU

CLARITY Act mengadopsi ketentuan dari Blockchain Regulatory Certainty Act, melindungi pengembang perangkat lunak non-kustodian—selama mereka tidak mengendalikan dana pengguna secara langsung—dari klasifikasi sebagai penyedia jasa pengiriman uang. RUU juga mengecualikan staking, airdrop, dan jaringan infrastruktur fisik terdesentralisasi dari penerapan hukum sekuritas.

Untuk AML, RUU memberlakukan persyaratan kepatuhan "distributed ledger analytics tool" bagi perantara aset digital yang menggunakan protokol DeFi, mengangkat analitik blockchain dari praktik terbaik industri ke kepatuhan hukum.

Pengurangan Hasil Negosiasi

Meski kerangka perlindungan DeFi tetap dipertahankan, negosiasi bipartisan di menit-menit akhir memaksa Senator Lummis mengubah proposalnya dengan menghapus sebagian bahasa Blockchain Regulatory Certainty Act di Bagian 301. Pendukung DeFi berargumen perubahan ini dapat melemahkan perlindungan hukum bagi pengembang—yang berharap RUU memperjelas bahwa pengembang tidak bertanggung jawab atas penggunaan ilegal kode mereka.

Kekhawatiran Penegakan Demokrat

Beberapa senator Demokrat berupaya mempersempit perlindungan tanggung jawab DeFi. Catherine Cortez Masto mengusulkan amandemen untuk membatasi kekebalan pengembang DeFi, berargumen ketentuan saat ini dapat menghambat penegakan hukum dalam memerangi aktivitas keuangan ilegal. Amandemen ini juga ditolak berdasarkan garis partai.

Kontroversi 3: Ketentuan Etika—Mengapa Senator Masih Ragu Sebelum Pemungutan Suara?

RUU CLARITY Act setebal 309 halaman saat ini tidak memuat ketentuan konflik kepentingan bagi pejabat publik yang memiliki aset kripto. Ketua Komite Perbankan Senat Tim Scott menyatakan ketentuan etika berada di luar yurisdiksi komite dan harus ditambahkan oleh komite lain atau selama pemungutan suara penuh di Senat.

Posisi Demokrat

Elizabeth Warren secara langsung menyatakan saat markup bahwa Presiden Trump dan keluarganya memperoleh keuntungan sekitar USD 1,4 miliar dari perdagangan kripto sejak menjabat, berargumen, "Tidak boleh ada presiden atau anggota Kongres yang mendapat keuntungan dari mengatur aset kripto."

Gallego dan Alsobrooks memperingatkan setelah pemungutan suara bahwa kecuali ketentuan etika diperkuat sebelum pemungutan suara penuh di Senat, mereka dapat membalikkan posisi mereka.

Respons Republik dan Gedung Putih

Penasehat kripto Gedung Putih Patrick Witt menyatakan pemerintahan mendukung aturan yang berlaku bagi semua pejabat pemerintah, namun menolak "ketentuan yang menargetkan petahana tertentu." Senator Lummis memperingatkan jika RUU dianggap menargetkan Trump, presiden akan memveto.

Tantangan Yurisdiksi Struktural

Tidak adanya ketentuan etika sebagian karena yurisdiksi terbatas Komite Perbankan atas regulasi perbankan dan pasar keuangan. Aturan etika bagi pejabat publik biasanya diawasi oleh Komite Etika atau Yudisial Senat. Artinya, ketentuan etika mungkin perlu ditambahkan selama pemungutan suara penuh di Senat melalui amandemen dari komite atau senator lain.

Pemeriksaan Fakta Klaim Utama

Narasi "Deposit Flight" Industri Perbankan

Bank mengklaim hasil stablecoin akan memicu migrasi besar-besaran deposito. Analisis Galaxy Research justru menyimpulkan sebaliknya: Sebagian besar pertumbuhan stablecoin akan berasal dari modal luar negeri yang masuk ke infrastruktur perbankan AS, bukan migrasi deposito domestik. Logikanya: Permintaan stablecoin saat ini banyak untuk pembayaran lintas negara dan akses dolar—dana yang tidak berada dalam sistem perbankan AS.

Narasi "Kemenangan Total" Industri Kripto

Consumer Federation mencatat bahwa meski RUU secara nominal melarang hasil stablecoin pasif, pengecualian yang ada memungkinkan platform kripto menghasilkan hasil melalui berbagai aktivitas dan membagikannya "berdasarkan saldo" kepada pengguna. Dengan demikian, "kompromi" pada dasarnya memberikan dasar hukum bagi pembayaran hasil stablecoin, memberi industri kripto keuntungan jauh melebihi ekspektasi sektor perbankan.

Narasi "Ancaman Ekonomi" Elizabeth Warren

Warren mengklaim CLARITY Act akan "menghancurkan ekonomi," berargumen RUU membiarkan perusahaan menghindari pengawasan SEC dengan memindahkan aset ke on-chain, menciptakan celah hukum sekuritas, dan "membuka pintu bagi penipuan konsumen." Pendukung menanggapi bahwa uji desentralisasi RUU bukan "pengecualian menyeluruh"—perusahaan harus memenuhi standar jelas dan terverifikasi sebelum yurisdiksi regulasi beralih dari SEC ke CFTC.

Analisis Dampak Industri: Pemenang dan Pecundang

Dampak Pasar

Per 18 Mei 2026, sentimen pasar terhadap RUU ini telah berputar dari euforia ke rasionalitas. BTC sempat melonjak ke sekitar USD 81.965 pada hari RUU lolos, lalu stabil di kisaran USD 77.014,8. Analis Michaël van de Poppe mencatat RUU ini tidak mungkin memicu "reli vertikal langsung," namun dapat mendorong "pergeseran struktural besar"—modal institusional akan masuk secara bertahap dalam kerangka regulasi, bukan sekaligus.

Di pasar prediksi Polymarket, probabilitas CLARITY Act menjadi undang-undang pada 2026 melonjak ke 74% setelah pemungutan suara komite, setelah sebelumnya turun dari 82% di awal tahun ke 58%. Menariknya, setelah kompromi hasil stablecoin tercapai pada 1 Mei, probabilitas melonjak dari 46% ke 64% dalam hitungan jam, menyoroti sensitivitas pasar terhadap kemajuan negosiasi.

Efek pada Aset Tertentu

XRP menjadi aset yang paling diperhatikan sebagai penerima manfaat RUU ini. Pada Maret 2026, SEC dan CFTC bersama mengklasifikasikan XRP sebagai komoditas digital, namun ini hanya interpretasi administratif yang dapat dibalik oleh memo pemerintahan berikutnya tanpa tindakan legislatif. Dengan mengkodifikasi status komoditas XRP dalam hukum federal, CLARITY Act akan secara permanen mencegah pengklasifikasian ulang sebagai sekuritas di masa depan. Standard Chartered memprediksi, setelah RUU lolos, ETF XRP dapat mengalami arus masuk bersih USD 4–8 miliar.

Dampak Institusional

Bagi bank, CLARITY Act menetapkan "firewall nominal" terhadap hasil stablecoin, sekaligus memberikan jalur kepatuhan bagi bank untuk menawarkan layanan kustodi dan perdagangan kripto. Armstrong mengungkapkan Coinbase bekerja sama dengan setidaknya lima bank global besar untuk mengintegrasikan layanan kripto. Dengan aturan yang jelas, dinamika kompetitif dan kolaboratif antara bank dan platform kripto-native akan memasuki fase baru.

Logika Dasar: Mengatur Jaringan vs. Perusahaan

Pada tingkat yang lebih dalam, CLARITY Act menjawab tantangan yang belum pernah dihadapi hukum AS: bagaimana mengatur "jaringan terdesentralisasi" alih-alih "perusahaan."

Kerangka hukum perusahaan AS yang ada dibangun dengan asumsi adanya pengelola terpusat dengan tanggung jawab fidusia dan kontrol operasional berkelanjutan. Infrastruktur ini mendukung pembangunan perusahaan, namun ketika diterapkan pada jaringan blockchain, menciptakan konflik fundamental.

Jaringan blockchain tidak dikendalikan secara terpusat. Mereka mengoordinasikan peserta melalui aturan terbuka, tumbuh melalui penggunaan publik, dan mendistribusikan nilai kepada peserta jaringan—bukan hanya entitas pusat. Ketika hukum perusahaan diterapkan pada jaringan, kontrol dipaksa menjadi terpusat, perantara bermunculan, dan nilai yang semula diciptakan di pinggiran diekstraksi.

Inti desain CLARITY Act adalah menyediakan paradigma regulasi bagi "jaringan" yang berbeda dari "perusahaan." Uji desentralisasi bukan "deregulasi," melainkan regulasi berbeda: Ketika jaringan aset digital memenuhi standar desentralisasi yang cukup, logika regulasi bergeser dari "perlindungan investor di bawah hukum sekuritas" ke "integritas pasar di bawah hukum komoditas." Ini konsisten dengan pengecualian staking, airdrop, dan DePIN dari hukum sekuritas—semua adalah aktivitas partisipasi jaringan, bukan kontrak investasi tradisional.

Dari perspektif ini, kritik Warren bahwa RUU menciptakan "celah hukum sekuritas" mungkin menyamakan "desain berbeda yang disengaja" dengan "celah." CLARITY Act bukan perlindungan bagi penipuan—ketentuan AML dan anti-penipuan bersama mengatasi kekhawatiran tersebut—melainkan membangun logika regulasi paralel, mengakui perbedaan tata kelola fundamental antara jaringan blockchain dan perusahaan tradisional.

Kesimpulan

Dengan pemungutan suara 15-9, CLARITY Act telah mengambil langkah krusial dalam proses legislasi Senat. Pengajuan dan penolakan lebih dari 130 amandemen menunjukkan legislasi kripto AS berada di persimpangan negosiasi politik, kepentingan industri, dan perlindungan konsumen.

Dari eksplorasi Lummis-Gillibrand pertama pada 2022, keberhasilan GENIUS Act pada stablecoin di 2025, hingga upaya CLARITY Act membangun kerangka terpadu untuk struktur pasar aset digital secara keseluruhan—perjalanan empat tahun legislasi kripto AS pada dasarnya adalah respons berkelanjutan terhadap pertanyaan inti: Bagaimana merancang aturan regulasi untuk bentuk organisasi yang secara fundamental berbeda dari perusahaan.

Setiap dari tiga kontroversi utama memiliki logika mendalam: Debat hasil stablecoin adalah soal batas regulasi "siapa yang boleh secara legal menjalankan bisnis bunga"; debat pengecualian DeFi mencerminkan pertanyaan hukum "apakah kode setara dengan institusi keuangan"; dan debat ketentuan etika membawa legislasi kripto ke ekosistem politik AS yang lebih luas—bagaimana mendefinisikan peran regulasi pejabat publik yang juga memiliki aset kripto.

Senator Lummis menyebut kemajuan CLARITY Act sebagai "pekerjaan legislatif paling sulit dalam hampir 40 tahun karier pelayanan publik saya," sebuah pernyataan yang secara tepat menangkap kompleksitas legislasi kripto: Ini bukan sekadar soal aturan teknis, melainkan juga soal redistribusi struktur industri, keamanan finansial, dan kekuatan politik.

Dalam beberapa minggu ke depan, pasar akan memantau jadwal Senat untuk pemungutan suara penuh, perkembangan negosiasi ketentuan etika, dan langkah selanjutnya dari sektor perbankan. Bagi industri kripto, terlepas dari bentuk akhir RUU, CLARITY Act akan menjadi tonggak penting saat regulasi aset digital AS bertransisi dari "era penegakan" ke "era legislatif."